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我国农地使用权流转探析【新资讯】

发布时间:2019-10-17 16:26:40 阅读: 来源:大理石厂家

农地使用权流转的涵义

在20世纪80年代初开始并逐步形成的我国农村土地家庭承包责任制,曾经对稳定农村经济、农业发展和农民收入增加发挥了不可磨灭的巨大作用,但是,随着国民经济的高速增长,非农产业的发展和农村富余劳动力的流动,加上农产品供求关系发生阶段性变化,以土地经营为主要收入来源的农民收入增长缓慢甚至下降,使土地经营对农民生产、生活的重要性有所下降。尤其是“入世”以后,中国以农户为生产单位的农业经营模式受到国外规模经营效应的严峻挑战。因此,“土地流转起来”的呼声是越来越强烈。

所谓农地使用权流转,严格意义讲,是指农地的承包经营权流转。在家庭承包制的制度框架下,农地产权结构被分解为三种权利,其一是所有权;其二是承包权;其三是经营权。因此,土地使用权流转的涵义,就是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。国务院在国发7号文件中提出,在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内,对承包土地依法转包、转让、互换、入股,其合法权益受法律保护。土地承包经营权流转的形式、经济补偿,应由双方协商,签定书面合同,并报发包方和农业承包合同管理机关备案。政策也清晰地界定了土地使用权流转的内涵。

农地使用权流转的现状及难点分析

1.农地使用权流转现状

我国自20世纪80年代后期以来,农户自发进行的土地使用权流转,基本保持在1%~3%之间,沿海一些发达地区和城郊地区的比例稍高一些。农业部1993年进行的抽样调查结果表明,1992年全国有473.3万承包农户转包、转让农地1.161万亩,分别占承包农户总数的2.3%和承包耕地总面积的2.9%。1998年对8省所做调查显示,参与流转的土地只占全部土地的3%~4%,发生面积最广的浙江省也只有7%~8%。但最近几年,由于农村大量富余劳动力跨地区流动,土地经营收益不高,加上地方政府的直接推动,农地使用权流转速度有所加快。据农业部有关部门的统计,目前以各种形式流动使用权的耕地约占承包耕地总面积的5%~6%,多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占承包地的8%~10%,有些县市已达到20%~30%。

从总体上看,农地流转有如下特征:一是流转规模加大、速度加快。如湖北省土地流转面积占承包地的8.44%;湖南省流转耕地占全省耕地的12%,比2000年增加近10个百分点。二是流转范围扩大,由沿海经济发达区和城市郊区向内地及广大中西部地区转移,大有全面展开之势。三是流转形式多样化,农户间的自发流转和通过集体经济促动式的流转都在发展,除转包、转让、互换、租赁、反租倒包外,入股、拍卖等新的形式也开始出现。但总的来讲,农地流转的比重还未达到国际上发达国家的规模经营的水平。

2.土地使用权流转的难点

农民承包土地的属性难以明确

一般来说,土地具有双重属性,即土地资源属性和土地资产属性。而在目前我国农村中,普遍把土地只看作是农业生产的资源,不认识、不承认土地资产属性。土地的资产价值得不到应有的显现,被排斥在商品之外,不能进入流通交易。这成为农地流转的最大障碍。因此,只有不断强化土地的资产属性,显化土地价值,确认土地是一种特殊商品,深化土地商品化、市场化改革,才能为农地的合理流转、不断提高土地资产经营效益创造必要的前提条件。

农民承包地的功能难以转换

农民承包地承担了就业、收益和基本生活保障的多种功能,在农村社会保障制度尚未建立健全的情况下,土地流转难以全面展开。目前,在一些发达地区承包地流转发展较快,主要是由于乡镇企业和二、三产业比较发达,农民来自非农产业的收入稳定增长,就业和基本生活的保障得到较好解决的缘故。因此,全面建立农村社会保障体系,是促进农民承包土地合理流转的必要条件。只有失业保险、医疗保险、养老保险全面建立的前提下,农民才能放心地把承包地转让出去,届时土地的生活保障功能也才会真正转化为资本经营功能。

农民承包地流转市场难以运作

由于目前的农民承包地还没有完全商品化,因而运用市场机制进行土地使用权转让的操作难度很大。如承包地估价问题,如何估算土地使用权价格缺乏应有的标准;土地使用权流转的运作机制问题,当前农村土地市场的供求机制、价格机制、竞争机制尚未形成,市场化操作很难。

提高农业用地效益、促进土地流转的动力难以激发

人所共知,市场经济是利益经济,只有土地能给受益者带来较大利益时,才会买进土地使用权。在现实生活中,土地承包者因找到了更赚钱的工作,就会因为利益的驱动,将承包地转包出去。而要使购买土地使用权者有足够的买进意愿,必须着力提高农业效益和土地生产率。而就我国的实际情况,相比城市土地,农村土地的效益要低得多,从事农业生产所得收入也往往很少,如何使农村土地增值、提高农业用地的效益,是促进农地使用权流转的必不可少的条件,也是一个难点问题。

农地使用权流转收益难以分配

农地使用权流转的收益涉及土地所有者、土地使用者、土地经营者、中介商等诸方面的利益。目前农地使用权流转中的收益多数归土地承包者,土地所有者收益不多。一方面是因为土地转让收益本身就很少,甚至无收益;另一方面,由于土地权属关系不明确,各方应获多少也无标准可言。虽然我国法律明文规定,农村土地属于集体所有,但集体所有的范围又包括农村集体、集体经济组织和乡集体等,其中村民委员会和乡镇都是农村基层工作机构,产权主体不明确,给流转收益分配也带来困难。从长期看,农地使用权流转的收益必须由地租来体现,收益要大幅度提高,在土地所有者、使用者之间合理分配。

积极推进农民土地使用权合理流转的政策建议

1.进一步解放思想,不断提高认识

要认识到农民承包土地流转不是对农业家庭承包责任制的否定,而是在长期稳定的基础上,搞活承包地,充分发挥承包地的使用效益和资产效益,是新形势下农业家庭承包责任制的进一步发展。在农民承包地流转时,原定的几十年土地家庭承包权维持不变,土地使用权和经营权在转让期满之后,可以续订、也可以收回耕作,维护农民的土地承包权。实践证明,农民承包土地使用权流动有利于农业增收和农村经济发展,符合广大农民的长远利益和根本利益,只有明确了这一点,才能进一步解放思想,加快推进农民承包地的高效流转。

2.充分利用土地流转的内在动力,促进土地流转

一要正确处理土地流转各方的经济利益关系,尽量满足各方的利益要求和收益预期。无论是土地流入、流出方及流转中介组织,都要从保护耕地、充分合理利用耕地的角度出发,互让互谅,利己利人,以保证经营利益最大化。二要积极推动农业产业化经营,以获得规模经营效益。农地产业化经营、规模经营是农民进入市场,有效参与市场竞争的重要经营形式,而当前真正有能力进行规模经营和产业化经营的则大部分是一些涉农企业和个体经营大户,这就要求在推进土地的流转过程中一方面要照顾经营者的利益,另一方面也要照顾农户的利益,做到有偿流转、以法规范,因地制宜、科学有序。

3.不断深化农村土地承包制的改革,加快农村土地的流转

在长期坚持农村土地家庭承包经营的前提下,要强化集体的土地所有权,最大限度地放活承包权和经营权。一是在外流劳动力较多、二三产业发展较快的地方,要改变农户分散承包土地的经营格局,允许集体将土地调整集中连片,向社会公开发包。二是将土地这一基本的生产要素商品化。将土地作为商品价格化,即按不同等级确定土地的市场价格,按照价格规律实现土地的合理配置。

4.建立完善土地流转机制,规范土地流转

农村土地流转的主要目标是实现适度规模经营,提高资源配置效率。因此要把握好农村土地流转的基本原则,即优化组合、因地制宜、自愿互利、市场机制和政府协调相结合等原则。同时根据土地流转机制的市场性、方式的多样性、空间的开放性以及流转过程的规范性等流转特征,建立健全合理的土地流转机制,使农村土地流转进入规范化的轨道。

5.积极培育农村土地市场,加速土地使用权流转

土地使用权也是一种资源,只有通过不断流动才能实现最优组合。要形成统一、规范、公平的土地使用权交易市场。首先,要明确土地使用权的主体和客体。现阶段使用权主体为农户,也可以是家庭农场、联户生产组织、农业企业,客体为独立的包含使用权的土地。其次,要打破土地社区界限和行政壁垒,允许土地使用权在一定范围内流动。在土地转包、竟标和拍卖中,社区内外的人员享有同等权利,允许跨地域买卖和承包土地,鼓励跨地区联片经营土地。同时要积极进行土地经营制度和流转方式的创新,运用市场机制对土地进行合理配置,进一步解放生产力,发挥土地更大的效益。

6.制定相关政策法规,确保农村土地的合理流转

在土地流转过程中,要认真执行现行土地制度,按照自愿、有偿的原则依法进行,不得以任何理由强制农户转让。一定要做到确保所有权,稳定承包权,搞活使用权。对农户承包土地的流转,要在政策上给予鼓励和支持的同时,对流转的办法、程序、合同关系的变更、相关的制约都要做出明确的规定。要制定鼓励农村劳动力外出打工或务工经商的政策,加快农村劳动力转移的步伐,促进农村分工分业的发展。另外,土地流转要保持其原有的农业用途,杜绝借土地流转之机吞食耕地,确保农村土地的合理流转。

信息来源:《国土资源》中国农业网编辑

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